Responsabilidade fiscal: Parte III

41 – MUITO SE TEM FALADO SOBRE CONTROLE SOCIAL. QUAIS SÃO OS INSTRUMENTOS QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) ESTABELECE PARA O AUMENTO DO CONTROLE DA POPULAÇÃO SOBRE A GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS?
Resposta: Um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é a transparência. A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir à sociedade conhecer e compreender as contas públicas. Logo, não basta a simples divulgação de dados. Essa transparência buscada pela lei não deve ser confundida com mera divulgação de informações. É preciso que essas informações sejam compreendidas pela sociedade e, portanto, devem ser dadas em linguagem clara, objetiva, sem maiores dificuldades.
A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir um controle social mais efetivo, partindo do pressuposto de que, conhecendo a situação das contas públicas, o cidadão terá muito mais condições de cobrar, exigir, fiscalizar. Com esse objetivo, a própria lei estabelece alguns instrumentos importantes para incrementar o controle social.
O primeiro desses instrumentos consta do parágrafo único do artigo 48 da Lei, que assegura a participação popular e a realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e orçamento. Logo, a participação popular e a realização de audiências públicas deverão ser incentivadas.
Um outro instrumento é o constante do artigo 49, que estabelece a obrigatoriedade de as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarem disponíveis durante todo o exercício, tanto no respectivo Poder Legislativo quanto no órgão técnico responsável por sua elaboração, na maioria dos casos dos Municípios, a Secretaria de Finanças ou Secretaria de Fazenda.
Qualquer cidadão ou instituição da sociedade pode consultar e ter acesso às contas do chefe do Executivo. Durante todo o exercício, essas contas deverão estar disponibilizadas.
Outro instrumento para o incremento do controle social é o contido no artigo 9º, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que estabelece que até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública, na comissão referida no § 1º do artigo 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais; ou seja, o Poder Executivo vai até o Poder Legislativo demonstrar e avaliar o cumprimento de metas fiscais de cada um dos quadrimestres.
Veja que se trata de inovação ao permitir primeiro avaliação parcial; não se espera mais o encerramento do exercício para avaliar cumprimento de metas. Na realidade, trata-se de uma avaliação parcial a cada quadrimestre e em audiência pública. Mais uma vez, a participação popular sendo incentivada.
Além disso, o próprio artigo 48 estabelece outros instrumentos a exemplo de alguns relatórios, como o Relatório Resumido de Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.

42 – OS MUNICÍPIOS ESTÃO PROIBIDOS DE REALIZAR OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA (ARO)?
Resposta: Não. A Resolução nº 78/98 do Senado Federal estabelece os limites para a realização dessas operações. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina o cumprimento das seguintes exigências para a efetivação da ARO:
1) somente poderá ser realizada a partir de 10 de janeiro de cada exercício;
2) deverá ser liquidada até o dia 10 de dezembro;
3) só poderão incidir como encargos a taxa de juros da operação, que deverá ser prefixada ou indexada à TBF, ou outra que vier a substituí-la;
4) não poderá ser realizada enquanto existir operação anterior não integralmente resgatada;
5) não poderá ser realizada no último ano de mandato do Prefeito municipal.
O Presidente da República encaminhou ao Senado Federal proposta para fixação dos limites de endividamento para a União, Estados e Municípios, conforme artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A proposta encaminhada estabelece limites para realização de AROs.

43 – O MUNICÍPIO PODE ALIENAR UM BEM, MÓVEL OU IMÓVEL, E UTILIZAR OS RECURSOS OBTIDOS PARA QUITAR FOLHAS DE PAGAMENTO ATRASADAS?
Resposta: Não. O artigo 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integrem o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente. A única exceção é se for destinada por lei aos regimes de previdência social geral e próprio dos servidores públicos.

44 – PARA QUEM DEVEM SER ENCAMINHADAS AS CONTAS APRESENTADAS PELO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL?
Resposta: As contas apresentadas pelo Poder Executivo municipal, assim entendidas as contas consolidadas do Poder Executivo e do Poder Legislativo, deverão ser encaminhadas pelo Prefeito do Município à Câmara municipal e ao respectivo Tribunal de Contas, que deverá analisá-las e emitir parecer prévio. Além desses encaminhamentos, que têm por objetivo o julgamento das contas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece a obrigatoriedade de os Municípios encaminharem cópia das respectivas contas, até 30 de abril, para o Poder Executivo do respectivo Estado, que por sua vez deverá remetê-las ao Poder Executivo da União para fins de consolidação das contas nacionais.
É importante ressaltar que o descumprimento do prazo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o Município receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento principal atualizado da dívida mobiliária.

45 – O QUE É O RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (RREO)?
Resposta: Esse relatório já está previsto no § 3º do artigo 165 da Constituição Federal e não se trata de um relatório a ser elaborado pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo. Na realidade, constitui-se em um único relatório que consolida as informações do Poder Executivo e da Câmara municipal, a ser apresentado e publicado até 30 dias após o encerramento de cada bimestre.
A responsabilidade pela elaboração desse relatório é do chefe do Poder Executivo municipal e tem por objetivo demonstrar a situação orçamentária das receitas e despesas, comparando a execução com a previsão. Além disto, deve vir acompanhado de demonstrativos relativos a:
1) apuração da Receita Corrente Líquida (RCL);
2) receitas e despesas previdenciárias;
3) resultados nominal e primário;
4) despesas com juros;
5) restos a Pagar.
O relatório do último bimestre do exercício deve conter, também, os seguintes demonstrativos:
1) do cumprimento da regra de ouro;
2) das projeções atuariais dos regimes previdenciários;
3) da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e aplicação dos recursos dela decorrentes.
O Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) deverá, ainda, se for o caso, apresentar as devidas justificativas para limitação de empenho e da frustração de receitas. Nesse caso, deve especificar as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.

46 – O QUE É O RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL (RGF)?
Resposta: É um relatório instituído pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que deverá ser emitido, no caso dos Municípios, pelo chefe do Poder Executivo e também pelo presidente da Mesa Diretora da Câmara municipal. Diferentemente do RREO, o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) é obrigatório para cada um dos Poderes. No âmbito municipal, os relatórios de Gestão Fiscal deverão ser assinados, obrigatoriamente, pelo:
1) Prefeito ou Presidente da Mesa Diretora da Câmara Municipal, conforme o caso;
2) responsável pela administração financeira; e
3) responsável pelo controle interno.
Além dessas, o RGF deverá ser assinado por outras autoridades a serem definidas por ato próprio de cada Poder. Esse relatório expressa a situação dos Poderes quanto ao cumprimento dos diversos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), indicando, inclusive, as medidas corretivas adotadas ou a serem adotadas no caso de algum limite ter sido ultrapassado.
O conteúdo do relatório encontra-se discriminado no artigo 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

47 – QUAL O CONCEITO DE RESULTADO PRIMÁRIO E RESULTADO NOMINAL ESTABELECIDO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)?
Resposta: Um dos aspectos mais importantes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é o resgate do planejamento. O estabelecimento de metas a serem alcançadas fortalece essa afirmativa. A lei determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por exemplo, deve apresentar o Anexo de Metas Fiscais, contendo, entre outras coisas, as metas de resultado primário e resultado nominal.
Esses conceitos são consagrados na elaboração das contas nacionais do País e se caracterizam por demonstrar de forma muita clara o esforço fiscal que o ente vem promovendo. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em sua cartilha Gestão Fiscal Responsável, elucida que o resultado primário corresponde à diferença entre as receitas efetivamente arrecadadas e as despesas realizadas excluindo do cálculo as receitas e despesas de natureza financeira. O resultado nominal, por seu turno, corresponde também à diferença entre receitas e despesas, desta feita, considerando receitas e despesas financeiras, os efeitos da inflação e da variação cambial. Equivale ao aumento da dívida pública líquida em determinado período.

48 – NA ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA, HÁ ALGUM LIMITE PARA AS RECEITAS ADVINDAS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO?
Resposta: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) proíbe, no § 2º do artigo 12, que a lei orçamentária estabeleça previsão de receitas de operações de crédito em montante superior às despesas de capital constantes no próprio Projeto de Lei Orçamentária.
Essa regra na doutrina fiscal é conhecida como regra de ouro e visa a evitar que despesas correntes, como pessoal e custeio, sejam financiadas através do endividamento público.
Aliás, a Constituição Federal de 1988 no inciso III do artigo 167 já estabelece essa regra moralizadora, reproduzida na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

49 – O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL ENCONTRA-SE COM 53% DA SUA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL) COMPROMETIDA COM GASTOS DE PESSOAL. DIANTE DESSA SITUAÇÃO, PODERIA PROMOVER CONCURSO PÚBLICO?
Resposta: O parágrafo único do artigo 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece o chamado limite prudencial, ou seja, é um limite que corresponde a 95% do limite geral de pessoal estabelecido pela lei.
O limite prudencial visa a evitar que o ente ou poder, estando bem próximo do limite geral, possa alcançá-lo e ultrapassá-lo. Assim, estabelece uma série de impedimentos ao ente ou poder que se encontre nessa situação.
Na demanda questionada, o Executivo municipal encontra-se acima do limite prudencial (51,3%) e abaixo do limite global (54%); portanto, não poderá promover uma série de ações, entre as quais criar cargos, conceder aumentos e vantagens, entre outros.
É importante lembrar que a lei não proíbe o ente, nessas circunstâncias, de promover concurso público, desde que, é claro, existam cargos vagos. No entanto, cumpre lembrar que o ente ao promover o concurso não poderá de imediato nomear os aprovados. Eles ficarão na dependência do retorno do ente ou poder aos percentuais abaixo do limite prudencial.

50 – QUAIS OS LIMITES DE ENDIVIDAMENTO IMPOSTOS AOS MUNICÍPIOS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)?
Resposta: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que os limites da dívida consolidada e da dívida mobiliária dos entes federados devem utilizar como parâmetro a Receita Corrente Líquida (RCL).
A lei estabelece também que o Presidente da República enviará ao Senado Federal proposta de limites globais da dívida consolidada para todos os entes federados; ao Congresso Nacional, limites de endividamento para a dívida mobiliária.
Esses projetos já foram enviados pelo Presidente da República e se encontram em tramitação na Casa Legislativa.

51 – CASO O MUNICÍPIO ESTEJA ACIMA DOS LIMITES DE ENDIVIDAMENTO E NÃO PROMOVA OS AJUSTES NO PRAZO ESTABELECIDO PELA LEI, QUAIS AS SANÇÕES QUE O ENTE SOFRERÁ?
Resposta: Segundo o § 2º do artigo 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), caso o ente esteja acima dos limites de endividamento estabelecidos pelo Senado Federal (dívida consolidada) e não tenha promovido o ajustamento no prazo estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (artigo 31, caput) será penalizado com a impossibilidade de recebimento de transferências voluntárias, exceto, é claro, para transferências voluntárias nas áreas de saúde, educação e assistência social (artigo 25, § 3º).

52 – A COBRANÇA ADMINISTRATIVA OU JUDICIAL DA DÍVIDA ATIVA DEVE INTEGRAR A RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL)?
Resposta: O recebimento de valores referentes à cobrança de dívida ativa, quer seja de forma administrativa ou judicial, é considerado receita corrente e portanto deve ser computado para fins da Receita Corrente Líquida (RCL).

53 – AS DESPESAS REFERENTES A AJUDAS DE CUSTO DEVEM SER COMPUTADAS PARA AS DESPESAS DE PESSOAL DO ENTE?
Resposta: As despesas de natureza indenizatória não devem ser computadas para fins de gastos com despesas de pessoal. As ajudas de custo, desde que, de fato, tenham caráter indenizatório, não devem ser computadas nos limites de despesa de pessoal.
É importante lembrar que é fundamental que as despesas tenham, efetivamente, um caráter indenizatório.

54 – AS RECEITAS DO FUNDEF DEVEM SER CONTABILIZADAS COMO RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL) DO ENTE?
Resposta: A discussão é bastante simples. O que o Município ganha com o FUNDEF (diferença positiva entre o que se recebe do Fundo e o que para ele se contribui) deve ser somado à Receita Corrente Líquida (RCL), como também o que o Município perde com o FUNDEF (diferença negativa entre o que se recebe do Fundo e o que para ele se contribui) deve ser deduzido da RCL.

55 – DETERMINADA DECISÃO JUDICIAL DE COMPETÊNCIA DE JUNHO DE 1999 RECONHECE QUE OS SERVIDORES MUNICIPAIS FAZEM JUS A UMA INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO NOS SEUS VENCIMENTOS. ESSES VALORES A SEREM PAGOS PELO MUNICÍPIO DEVERÃO SER CONSIDERADOS NO CÁLCULO DAS DESPESAS DE PESSOAL?
Resposta: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (artigo 19, § 1º, IV) determina que as despesas de pessoal, decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao da apuração das despesas de pessoal, não sejam computadas para os limites de Despesas de Pessoal.
É o caso retratado na questão. Suponha que estejamos em fevereiro de 2001, a decisão judicial de competência de junho de 1999 é anterior ao período de apuração das despesas de pessoal; portanto, os atrasados devidos aos servidores não serão computados nos limites de Despesas de Pessoal.
É bom lembrar, porém, que a incorporação da referida gratificação deverá compor o cálculo das Despesas de Pessoal.

56 – QUAL O TRATAMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) EM RELAÇÃO AO PAGAMENTO DE SENTENÇAS JUDICIAIS (PRECATÓRIOS)?
Resposta: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina, em seu artigo 10, que o sistema contábil e financeiro do Município identifique os beneficiários desses pagamentos, com o intuito de garantir o respeito à ordem cronológica estabelecida no artigo 100 da CF. Além disso, o artigo 30, § 7º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) dispõe que aqueles precatórios não pagos durante a execução dos orçamentos em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

57 – O QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) MODIFICA EM RELAÇÃO À REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES PELOS MUNICÍPIOS?
Resposta: A principal mudança diz respeito à chamada fase interna da licitação, aquela fase preparatória na qual se definem todas as regras do certame e que era iniciada com a autorização do ordenador de despesas para realização do procedimento licitatório. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impõe que essa autorização venha acompanhada de outros documentos nos casos de aumento de despesas decorrentes da criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental. As novas exigências para esses casos são:
– estimativa do impacto orçamentário e financeiro no exercício e nos dois subseqüentes; e
– declaração do ordenador de que o aumento de despesa tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).

58 – QUAIS SÃO AS DESPESAS DECORRENTES DA CRIAÇÃO, EXPANSÃO OU APERFEIÇOAMENTO DA AÇÃO GOVERNAMENTAL, DE QUE TRATA O ARTIGO 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)?
Resposta: Muito se tem discutido sobre essas despesas. Entendemos que diz respeito a despesas que decorrem das alterações orçamentárias, que se materializam, regra geral, por meio dos créditos adicionais. Ressaltamos a existência dos instrumentos do remanejamento, transferência e transposição de que trata o artigo 167, VI, da CF. Percebam que o artigo 16 não trata de todas as despesas derivadas de créditos adicionais, mas apenas daquelas que impliquem a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental.

59 – NÃO HÁ, NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, O CONCEITO DE EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE. QUAL ENTÃO A ABRANGÊNCIA DO CONCEITO?
Resposta: Segundo o artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), empresa estatal dependente é aquela que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio, em geral, ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de participação acionária.
Na verdade, o dispositivo em questão antecipou uma tendência no Direito Administrativo pátrio de convergência entre os conceitos de empresa pública e sociedade de economia mista. Sabemos nós que as diferenças básicas entre sociedade de economia mista e empresas públicas residem no fato de que a sociedade de economia mista tem a junção de capitais públicos e privados, ao passo que a empresa pública é constituída somente de capital público. A segunda diferença é que a sociedade de economia mista somente poderá ser constituída sob a forma de sociedade anônima, enquanto que a empresa pública poderá ser constituída sob qualquer forma admitida em Direito.
Vê-se, pois, que as diferenças entre ambas são muito sutis. Assim, empresa estatal dependente poderá ser tanto uma sociedade de economia mista como uma empresa pública.

60 – É SABIDO QUE O REPASSE DE RECURSOS PARA UMA DETERMINADA EMPRESA CONTROLADA, EM PRINCÍPIO, A CARACTERIZARIA COMO EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE. TODO E QUALQUER REPASSE SERÁ SUFICIENTE PARA CARACTERIZÁ-LA COMO TAL?
Resposta: A empresa controlada pode ser de dois tipos: empresa estatal dependente e empresa estatal não dependente. A diferenciação torna-se importante porque a empresa estatal dependente se submeterá integralmente aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Além disso, a sua receita será incorporada à RCL do ente controlador, bem como as suas despesas de pessoal.
A questão que se coloca é saber se qualquer repasse, mesmo que episódico, para determinada empresa controlada será suficiente para caracterizá-la como dependente.
Entendemos que não configura a existência de dependência o simples repasse episódico por parte do ente controlador; devem ser avaliadas, sim, a periodicidade de tais repasses e a real necessidade da transferência de recursos para a empresa controlada. Essa discussão, longe de ser desnecessária, caracteriza um ponto muito importante. Evita que o ente possa manobrar o conceito de RCL, captando a receita de um empresa controlada via repasse episódico de recursos.