Atos administrativos: algumas anotações

ATOS ADMINISTRATIVOS – NOÇÕES GERAIS


Distinção entre ato e fato
No direito privado, o ato jurídico possui a característica primordial de ser um ato de vontade, com idoneidade de infundir determinados efeitos no mundo jurídico. Adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas palavras, em toda sua extensão e profundidade, o vasto alcance dos atos jurídicos.
Antes de adentrarmos à seara dos atos administrativos, mister se faz distinguir ato jurídico de fato jurídico.

No fato jurídico estão contidos os atos resultantes da manifestação de vontade e os acontecimentos materiais provenientes da natureza ou alheios a qualquer comportamento humano (falecimento, por exemplo). Nesta senda, compila-se um conceito de fatos jurídicos: “fatos jurídicos são os atos decorrentes da manifestação de vontade das partes envolvidas, bem como os acontecimentos da natureza, aos quais o Direito atribua um resultado ou efeito jurídico, gerando conseqüências na esfera juridicamente protegida de outrem”.
Pode-se dizer, em suma, que fato jurídico em sentido amplo é o gênero onde estão abrigadas os atos e os acontecimentos da natureza relevantes para o Direito.

Tais fatos jurídicos em sentido amplo se dividem em:

(a) fatos jurídicos em sentido estrito:
São eventos da natureza, fatos que não decorrem diretamente de manifestação de vontade humana, mas dos quais resultam conseqüências jurídicas. Exemplos: o transcorrer do tempo, o nascimento do indivíduo etc.

(b) atos jurídicos:
São eventos decorrentes diretamente de manifestação da vontade humana, dos quais resultam conseqüências jurídicas. As manifestações de vontade e os atos jurídicos conseqüentes podem ser unilaterais (como a promessa de recompensa) ou bilaterais (os contratos em geral) ou mesmo plurilaterais (de que é exemplo o contrato de sociedade).

Dessa forma, ato jurídico é um instituto que traduz a vontade como elemento primacial, e tem sua definição fornecida pelo extinto Código Civil de 1916, em seu artigo 81. Vide, ipsis literis:

Art. 81 - Todo o ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, se denomina ato jurídico.

Do conceito de fato jurídico originam-se os fatos Administrativos, de onde se extrai a manifestação de vontade ordenada para a produção de um efeito jurídico (ato administrativo), bem como a realização material, efetiva, da função administrativa (ex: construção de um edifício, policiamento nas ruas) e a omissão administrativa (que consiste no silêncio indevido da Administração).

É curial não confundir fatos administrativos com os denominados fatos da Administração. Estes não geram efeitos jurídicos, como veremos adiante, e consistem na mera operação material de suas atribuições, como a limpeza urbana ou a circulação de veículos oficiais, por exemplo.

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

Nesta senda, analisaremos as diversas conceituações já efetuadas, com suas peculiaridades.

1 - “Ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário”- Di Pietro.

2 - “Manifestação unilateral de vontade da Administração, ou de quem lhe faça as vezes, que agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados, passível de reapreciação pelo Poder Judiciário”.

3 – “DECLARAÇÃO JURÍDICA do Estado ou de quem lhe faça as vezes, no EXERCÍCIO DE PRERROGATIVAS PÚBLICAS, praticadas enquanto COMANDO COMPLEMENTAR DA LEI, REVISÍVEL PELO PODER JUDICIÁRIO”.

a. DECLARAÇÃO JURÍDICA: É uma espécie de Ato Jurídico, portanto manifestação de vontade ou declaração de pessoa que gera conseqüências jurídicas.

b. EXERCÍCIO DE PRERROGATIVAS PÚBLICAS: O ato administrativo é sempre regido pelo regime público (princípios). Desta forma, todos aqueles atos praticados pela Administração despidos de supremacia NÃO SÃO ATOS ADMINISTRATIVOS.

Há muitas controvérsias sobre este assunto, por isso para a maioria somente os atos de império são administrativos, enquanto que para outros todos são. (império e gestão).

c. COMANDO COMPLEMENTAR DA LEI: O ato administrativo é o instrumento para o exercício do Poder Executivo, se este tem como função executar a lei, o ato administrativo é complemento dela.

d. REVISÍVEL PELO PODER JUDICIÁRIO: o ato administrativo NUNCA gera coisa julgada. Será revisível pelo Poder Judiciário sempre que questionada sua legalidade, moralidade...







ATO ADMINISTRATIVO E PRODUÇÃO DE EFEITOS JURÍDICOS


Celso Antônio Bandeira de Mello (22ª Ed.p. 371), oferece esta classificação dos efeitos do ato administrativo. Vide:

1. Típicos ou próprios: são efeitos correspondentes à sua função jurídica. Ex: é próprio do ato de nomeação habilitar alguém a assumir um cargo; é próprio do ato de demissão desligar funcionário do serviço público.

1.2. Atípicos: embora decorram da produção do ato, não resultam de seu conteúdo específico. Subdividem-se em:

1.2.1. Preliminares ou prodrômicos: existem enquanto perdura a situação de pendência do ato, isto é, durante o período que intercorre desde a produção do ato até o desencadeamento de seus efeitos típicos. Exemplo: nos atos administrativos sujeitos a controle, por outro órgão, existe o dever-poder deste último em emitir o ato controlador que funciona como condição de eficácia do ato controlado. Este é o efeito atípico prodrômico do ato administrativo: gerar, preliminarmente, para o órgão controlador o poder-dever de emitir o ato de controle.

1.2.2. Reflexos: atingem terceiros não objetivados pelo ato. Ex: locatário de imóvel desapropriado.

(...)

Não produzem efeitos jurídicos:
1- Atos materiais – de simples execução, como a reforma de um prédio.
2- Os despachos de encaminhamento de papéis e processo.
3- Os atos enunciativos ou de conhecimento – atestados, certidões, declarações e informações.

4- Os atos de opinião – pareceres e laudos.

Atos que produzem efeitos jurídicos:
Determinados atos que são preparatórios ou acessórios do ato principal. Integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo.

Dão validade do ato principal:
Ex: atos que compõe o procedimento da licitação, ou de um concurso público de ingresso no funcionalismo.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

1- Presunção de legitimidade ou de veracidade.

A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei.
A presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela administração.

2- Imperatividade.

É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros independentemente de sua concordância. A imperatividade é uma das características que distingue o ato administrativo do ato de direito privado; este último não cria qualquer obrigação para terceiros sem a sua concordância.

3- Executoriedade e auto-executoriedade.

É o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria administração pública sem necessidade de intervenção do judiciário. Ela só é possível quando:

a) expressamente prevista em lei. Ex: retenção da caução, utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, apreensão de mercadorias, fechamento de casas noturnas, cassação de licença para dirigir.

b) quando se trata de medida urgente. Ex: demolição de prédio que ameaça ruir.

4- Tipicidade.

É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.

ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

1- Agente ou sujeito
É aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato. São competentes as pessoas públicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As funções que competem a esses entes, são distribuídas entre órgãos administrativos “Ministérios, Secretarias e sua subdivisões”e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas.
Em relação às pessoas jurídicas políticas, a distribuição de competência consta da Constituição Federal; em relação aos órgãos e servidores, encontra-se nas leis.
Aplicam-se à competência as seguintes regras:

a) decorre sempre da lei, não podendo o próprio órgão estabelecer, para si as atribuições.
b) É inderrogável.
c) Pode ser objeto de delegação ou de avocação, desde que não se trate de competência exclusiva de determinado órgão ou agente.

A distribuição de competência poderá ser determinada:
a) em razão da matéria (Ministérios na esfera Federal e Secretarias no âmbito Estadual e Municipal).
b) Em razão do território
c) Em razão do grau hierárquico
d) Em razão do tempo (as atribuições podem ser por prazo indeterminado).
e) Em razão do fracionamento (para procedimentos ou atos complexos que exijam atuação de vários órgãos ou agentes).

2- Objeto

Objeto ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato produz. Em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito.
Como no direito privado, o objeto deve ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e moral (em consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos, justos, éticos).

O objeto poderá ser natural, ou seja produzir um efeito sem necessidade de expressa menção ou poderá ser acidental, cujo efeito se produz em decorrência de cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o pratica.

Compreende :
O termo: que indica o dia em que se inicia ou termina a eficácia do ato.
O modo que é um ônus imposto ao destinatário do ato.
A condição é a cláusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser suspensiva, quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva, quando, verificada, faz cessar a produção de efeitos jurídicos do ato.

3- Forma
Concepção restrita: que considera forma como exteriorização do ato, ou seja, a forma pode ser escrita ou verbal, de decreto, portaria, resolução, etc...
Concepção ampla: inclui além da exteriorização do ato, também todas as formalidades que devem ser observadas.
A observância das formalidades constitui requisito de validade do ato administrativo bem como garantia jurídica para o administrado e a administração.
O controle do ato administrativo será possível através da observância à forma.

4- Motivo
É o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.

5- Finalidade
É o resultado que a administração quer alcançar com a prática do ato.
A finalidade é o efeito mediato do ato.
Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato, e a finalidade sucede a prática do ato, porque corresponde a algo que a administração quer alcançar com a sua atuação.